黨的十九大報告提出，強(qiáng)化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評價、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度。實(shí)施排污許可制是強(qiáng)化排污者責(zé)任的重要舉措，是提高環(huán)境管理效能、改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障。實(shí)施排污許可制度，有利于不斷促進(jìn)提升環(huán)境質(zhì)量。

逐步構(gòu)建新型環(huán)境監(jiān)管體系

自 2016 年底國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》以來，環(huán)保部門切實(shí)貫徹落實(shí)這一方案，將體制機(jī)制建設(shè)與改革實(shí)踐相結(jié)合，全力推進(jìn)排污許可制法規(guī)建設(shè)，搭建技術(shù)規(guī)范框架體系，探索固定污染源環(huán)境管理制度銜接融合。廢氣處理截至 2017 年12 月底，全國共核發(fā)排污許可證 2 萬多張，完成 15 個行業(yè)排污許可證的核發(fā)，為構(gòu)建新型環(huán)境監(jiān)管體系、落實(shí)企業(yè)環(huán)保責(zé)任打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

據(jù)環(huán)保部排污許可證辦公室負(fù)責(zé)人介紹，目前國家已初步構(gòu)建起排污許可法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系，排污許可證核發(fā)正有效推進(jìn)，信息化建設(shè)方面也已取得重要的進(jìn)展。

為完善排污許可制度體系建設(shè)，2017 年 7 月環(huán)保部發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》。名錄明確了實(shí)施排污許可管理的范圍、按照行業(yè)推進(jìn)的步驟、各排污單位應(yīng)持證排污的最后時限以及排污許可分類管理要求，強(qiáng)調(diào)突出重點(diǎn)和分類管理。

根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類劃分，名錄共包括 32 個大類和 78 個中類或小類，以及 4 個通用工序，覆蓋“水十條”“大氣十條”的重點(diǎn)管理行業(yè)和重金屬污染防治的重點(diǎn)行業(yè)，可基本滿足“十三五”期間水和大氣固定污染源的管理需求，并將適時更新。

根據(jù)污染物產(chǎn)生量和排放量以及環(huán)境危害程度，將對含通用工序在內(nèi)的 82 個行業(yè)中的 44 個行業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)管理，8 個行業(yè)進(jìn)行簡化管理，30 個行業(yè)按生產(chǎn)工藝特點(diǎn)或生產(chǎn)規(guī)模區(qū)分為重點(diǎn)或簡化管理。

作為推動排污許可制實(shí)施的重要基礎(chǔ)性文件，《排污許可管理辦法( 試行) 》2018 年 1 月 10 日發(fā)布實(shí)施。辦法細(xì)化落實(shí)可操作性，細(xì)化了排污許可的可行技術(shù)、持證單位的自行監(jiān)測、臺賬記錄和執(zhí)行報告等制度規(guī)定，增加了對排污單位 8 個方面的處罰條款。廢氣處理辦法提出，在核發(fā)權(quán)限方面對省級規(guī)章進(jìn)行放權(quán)，在部門規(guī)章權(quán)限范圍內(nèi)明確違反排污許可規(guī)定的罰則。對負(fù)責(zé)排污許可證核發(fā)與監(jiān)管的環(huán)保部門進(jìn)一步明確責(zé)任。

以排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范為核心，以自行監(jiān)測技術(shù)指南、污染防治可行技術(shù)指南、污染源源強(qiáng)手冊、執(zhí)法手冊為補(bǔ)充，明確了相關(guān)制度銜接融合的方案。排污許可證核發(fā)正有序推進(jìn)，總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等各項(xiàng)制度與排污許可的銜接融合也在逐步推動。

與此同時，鋼鐵、石化、電鍍等 15 個行業(yè)排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范已經(jīng)發(fā)布。10 項(xiàng)排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南以及其他配套技術(shù)規(guī)范也已發(fā)布，對于企業(yè)的監(jiān)管也逐步由排放濃度為主向排放濃度和排放總量并重轉(zhuǎn)變，為建立企事業(yè)單位總量控制制度和完善排污權(quán)交易制度奠定了基礎(chǔ)。

為督促各地核發(fā)部門嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，自 2017 年6 月起，環(huán)保部已抽查了 10 個省份近 80 張排污許可證的執(zhí)行情況，并將抽查結(jié)果直接反饋給各省的環(huán)保廳。目前，部分省級環(huán)保部門也在著手建立相應(yīng)的機(jī)制。

促進(jìn)環(huán)評與排污許可制有機(jī)銜接

環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設(shè)施和措施落實(shí)落地的重要保障。加強(qiáng)環(huán)評制度與排污許可制銜接，是落實(shí)固定污染源類建設(shè)項(xiàng)目全過程管理的重要保障。為促進(jìn)環(huán)評制度與排污許可制銜接，推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善，環(huán)保部 2017 年 11 月發(fā)布了《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》。

通知強(qiáng)調(diào)，在環(huán)境影響評價管理中，要不斷完善管理內(nèi)容，嚴(yán)格污染物排放要求; 在排污許可管理中，要嚴(yán)格按照環(huán)境影響報告書( 表) 以及審批文件要求核發(fā)排污許可證，維護(hù)環(huán)境影響評價的有效性。

環(huán)評審批部門要做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書( 表) 審查，結(jié)合排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，核定建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染物種類及污染防治設(shè)施和措施等信息; 依據(jù)國家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求等規(guī)定，按照污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南、環(huán)評要素導(dǎo)則等技術(shù)文件，核定排放口數(shù)量、位置以及排放口污染物種類、允許排放濃度和排放量、自行監(jiān)測計(jì)劃等內(nèi)容。

通知要求，做好《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》的銜接。納入排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目，需按照對環(huán)境影響程度、污染物產(chǎn)生量和排放量統(tǒng)一分類，實(shí)行重點(diǎn)管理或簡化管理。

建設(shè)項(xiàng)目無證排污或不按證排污的，廢氣處理建設(shè)單位不得出具該項(xiàng)目驗(yàn)收合格的意見，驗(yàn)收報告中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)納入該項(xiàng)目驗(yàn)收完成當(dāng)年排污許可證執(zhí)行年報。排污許可證執(zhí)行報告、臺賬記錄以及自行監(jiān)測執(zhí)行情況等應(yīng)作為開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。

已發(fā)布 的《固定污染源排污許可分類管理名錄》依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類制定，便于與其他企事業(yè)單位管理制度之間的銜接。《排污許可名錄》與《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》在固定污染源方面相銜接，為實(shí)現(xiàn)環(huán)評和排污許可對固定污染源從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管將奠定基礎(chǔ)。為覆蓋 82 個行業(yè)排污許可管理需求，環(huán)保部今年已發(fā)布 15 個行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范，以逐步形成完整的技術(shù)規(guī)范體系，強(qiáng)化環(huán)境管理制度的銜接。

環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副主任鄒世英表示，排污許可制度改革要求建立固定污染源協(xié)同管理機(jī)制，即要加快建立以“環(huán)評管準(zhǔn)入、許可管排污、執(zhí)法管落實(shí)”為主線，以“污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、許可技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測指南、可行技術(shù)體系”為技術(shù)支撐，以“統(tǒng)一排放數(shù)據(jù)、統(tǒng)一信息平臺”為手段的固定污染源協(xié)同管理的模式。

探索排污許可證制度的地方實(shí)踐

目前排污許可證制度正在試點(diǎn)階段，不少省份都在創(chuàng)造條件逐步推進(jìn)地方的立法實(shí)踐進(jìn)程。

據(jù)江蘇省環(huán)保廳副廳長陳志鵬介紹，江蘇省實(shí)體經(jīng)濟(jì)規(guī)模很大，環(huán)境監(jiān)管壓力較大，一個監(jiān)管人員平均要監(jiān)管一百多家企業(yè)，固定污染源環(huán)境管理制度亟需改革和轉(zhuǎn)型。

自 20 世紀(jì) 80 年代中期起，江蘇省即開始了排污許可制度的試點(diǎn)探索，在常州、揚(yáng)州等地開展水污染物排放許可證工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，江蘇省已發(fā)出 5萬多張排污許可證，但由于缺乏有效的制度融合，證后監(jiān)管缺失，流于形式的較多。

2016 年，國務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，江蘇省以此作為契機(jī)，將排污許可作為深化環(huán)保體制改革的重要抓手，全省 354 家火電造紙企業(yè)的排污許可證已經(jīng)發(fā)放完畢，水泥、鋼鐵、農(nóng)藥、電鍍等行業(yè)近千家企業(yè)完成清查摸底。江蘇省還將試點(diǎn)任務(wù)分解到 6 個省轄市和 3 個縣級市，如常州試點(diǎn)化工行業(yè)，蘇州試點(diǎn)玻璃行業(yè)，南通試點(diǎn)印染行業(yè)，為全省工作提供了參考借鑒。

基于改善環(huán)境質(zhì)量和提高環(huán)保管理水平的目標(biāo)，據(jù)上海市環(huán)保局總量處處長魏峻介紹，上海市在進(jìn)行許可證整體設(shè)計(jì)時，提出定量化、精細(xì)化、信息化的“三化”管理思路———定量化，廢氣處理即要從嚴(yán)控制排污許可量; 精細(xì)化，即要將各項(xiàng)環(huán)保管理要求納入排污許可證副本中; 信息化，即要通過信息化管理實(shí)現(xiàn)事中事后的監(jiān)管。

魏峻介紹說，精細(xì)化管理首先體現(xiàn)在全要素管理，水、氣、固廢、噪聲一并納入許可證中。同時管到設(shè)施，明確將污染治理設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)、設(shè)備維護(hù)、開停工管理等規(guī)范要求全部納入許可證管理。精細(xì)化管理的考慮是管到排放口，所 有 的 管 理 延伸到排放口，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)查聯(lián)動，從而提升行政管理的效能。

上海市開發(fā)了許可證核發(fā)平臺，現(xiàn)正在與環(huán)保部的平臺進(jìn)行對接。上海的證后管理平臺重在信息化建設(shè)，正在不斷完善中。證后監(jiān)管平臺建設(shè)的基本思路即是，所有的監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)查任務(wù)均能在這個平臺上實(shí)現(xiàn)聯(lián)動和閉環(huán)管理。

除此以外，環(huán)境統(tǒng)計(jì)、源普查以及圍繞企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，在證后管理平臺上都能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)交換和共享。上海市最近開展了火電和造紙行業(yè)許可證的專項(xiàng)執(zhí)法檢查，相關(guān)的監(jiān)測、執(zhí)法行動也在這個監(jiān)管系統(tǒng)上全過程留下記錄。

深化排污許可制度改革的對策建議

排污許可制度改革剛剛起步，排污許可技術(shù)體系正在逐步建立，技術(shù)體系支撐的效果還有待于進(jìn)一步檢驗(yàn)，依然有不少需要優(yōu)化完善的地方。

目前排污許可管理辦法盡管已經(jīng)出臺，但僅停留在部門規(guī)章層面，法律層級較低，對于法律責(zé)任的界定不夠明確。鄒世英建議，加快推動《排污許可管理?xiàng)l例》，奠定排污許可制實(shí)施的法律基礎(chǔ)。北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁建議，《排污許可管理?xiàng)l例》的制定應(yīng)充分總結(jié)和吸收部門規(guī)章的立法經(jīng)驗(yàn)和排污許可制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確保立法的科學(xué)性。盡快啟動《排污許可管理?xiàng)l例》的立法實(shí)踐，以形成由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章為一體的排污許可法律體 系，為排污許可的地方立法與實(shí)踐提供依據(jù)和指引。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰建議，排污許可應(yīng)整合點(diǎn)源環(huán)境管理的相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)分類管理，分階段推進(jìn)，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，加強(qiáng)發(fā)證后的監(jiān)督與處罰，讓排污許可證成為企業(yè)環(huán)境守法、政府環(huán)境執(zhí)法、社會監(jiān)督護(hù)法的根本依據(jù)。排污許可證不僅是企業(yè)排污的“身份證”，應(yīng)該采用多種手段激勵企業(yè)運(yùn)用排污證，在此基礎(chǔ)上促使改進(jìn)其環(huán)境績效。

排污許可證改革是一個循序漸進(jìn)的過程，先期根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)評文件及批復(fù)要求等確定許可排放限值，輔以污染防治可行技術(shù)，尚未做到與環(huán)境質(zhì)量掛鉤。鄒世英建議，借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家基于技術(shù)和環(huán)境質(zhì)量的許可排放限值確定方法，盡快開展基于環(huán)境質(zhì)量的排污許可技術(shù)支撐研究，建立適合我國實(shí)際情況的環(huán)境質(zhì)量許可排放限值確定方法，廢氣處理以有效推動環(huán)境質(zhì)量的改善。

目前，各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范已有明確規(guī)定，但產(chǎn)排污系數(shù)法的確定只能依靠第一次全國污染源普查的產(chǎn)排污系數(shù)數(shù)據(jù)，由于普查時間較早，生產(chǎn)工藝、防治措施、管理要求均已發(fā)生較大變化。鄒世英表示，應(yīng)切實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)調(diào)查，加快推進(jìn)第二次全國污染源普查，核定產(chǎn)排污系數(shù)，細(xì)化完善排污許可實(shí)際排放量核算方法體系，同時做好與環(huán)境稅的銜接。

同時，鄒世英建議，國家排污許可證管理信息平臺應(yīng)盡快完善許可證數(shù)據(jù)深度挖掘與應(yīng)用系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)，將排污單位的許可證執(zhí)行報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用于各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范的制定，完善環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接、建設(shè)與應(yīng)用，盡快實(shí)現(xiàn)與環(huán)境統(tǒng)計(jì)、廢氣處理在線監(jiān)測等環(huán)境管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接，夯實(shí)技術(shù)體系的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，加大信息數(shù)據(jù)共享力度，提高環(huán)境監(jiān)管信息化水平。

本文刊于《環(huán)境影響評價》2018第1期